Full-text Omitted. | | 香港大横沥国际度假村投资管理公司等与绵阳市人民政府土地出让合同纠纷上诉案 |
| | 中华人民共和国最高人民法院 |
| | 民事判决书 |
| | (2017)最高法民终194号 |
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| | 上诉人（一审原告）：香港大横沥国际度假村投资管理公司。 |
| | 法定代表人：郑国川，该公司董事长。 |
| | 委托诉讼代理人：刁红，北京竞天公诚（成都）律师事务所律师。 |
| | 委托诉讼代理人：张烨炜，四川央济华律师事务所律师。 |
| | 上诉人（一审原告）：绵阳市新南湖乐园有限公司。 |
| | 法定代表人：郑国川，该公司董事长。 |
| | 委托诉讼代理人：黄治纲，该公司总经理。 |
| | 委托诉讼代理人：刁红，北京竞天公诚（成都）律师事务所律师。 |
| | 上诉人（一审被告）：绵阳经济技术开发区管理委员会。 |
| | 法定代表人：赵明君，该委员会主任。 |
| | 委托诉讼代理人：冯钢，四川联衡律师事务所律师。 |
| | 委托诉讼代理人：康健康，四川联衡律师事务所律师。 |
| | 被上诉人（一审被告）：绵阳市人民政府。 |
| | 法定代表人：刘超，该市市长。 |
| | 委托诉讼代理人：赵开年，该市政府法制办公室主任。 |
| | 委托诉讼代理人：陈忠敏，四川天府风律师事务所律师。 |
| | 上诉人香港大横沥国际度假村投资管理公司（以下简称大横沥公司）、绵阳市新南湖乐园有限公司（以下简称新南湖公司）、绵阳经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）因与被上诉人绵阳市人民政府（以下简称绵阳市政府）土地出让合同纠纷一案，不服四川省高级人民法院（2013）川民初40号民事判决，向本院提起上诉。本院于2017年3月28日立案后，依法组成合议庭，开庭进行了审理。上诉人大横沥公司、新南湖公司、经开区管委会与被上诉人绵阳市政府均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 |
| | 大横沥公司、新南湖公司共同提出上诉请求：（一）撤销一审判决第二项，判令被上诉人经开区管委会、绵阳市政府继续履行《香港大横沥投资公司在绵阳××技术开发区投资购买土地协议书》。（二）一、二审诉讼费用由被上诉人经开区管委会、绵阳市政府承担。事实和理由：（一）一审法院仅认定履行《土地使用权出让协议书》（以下简称《土地出让协议》），属于事实认定错误和显失公平，案涉《香港大横沥投资公司在绵阳××技术开发区投资购买土地协议书》（以下简称《购买土地协议》）合法有效，应当继续履行。1、一审法院认定《购买土地协议》是各方当事人真实意思表示，该协议不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，应认定有效。既然合同有效，则应当全面继续履行《购买土地协议》，而不是仅仅履行《购买土地协议》项下的《土地出让协议》。2、被上诉人经开区管委会、绵阳市政府有义务继续履行《购买土地协议》，被上诉人未举证证明履行了合同义务，也未举证证明其客观上不能履行，应当判决被上诉人继续履行《购买土地协议》。（二）本案《购买土地协议》能够实际全面履行。1、经开区管委会、绵阳市政府出让土地未违反相关法律的强制性规定，能够依法依规履行。2、《购买土地协议》的履行无法律障碍，未违反当时相关法律的强制性规定，能够依法履行。（三）一审法院关于上诉人大横沥公司、新南湖公司应按照实际用途市场价格补缴差价的表述错误。1、《购买土地协议》就项目内容、土地供给、投资金额、优惠政策等事项作了明确约定，协议内容具有可操作性和可执行性。在经开区管委会和绵阳市政府的组织、安排、协调下，政府各部门配合，完全能够将协议内容落到实处，即使存在部分约定不明确的内容，也可以按照法律规定切实履行。2、大横沥公司和新南湖公司已经配合经开区管委会、绵阳市政府做了大量因政策调整而进行的修编工作。3、协议出让的价格符合法律和政策规定，具可操作性，应严格执行。（1）土地使用权出让价格高于当时绵阳市政府规定的最低限价，符合同时期有效法律、法规、政策和地方政府之规定，且有建设开发公园、体育等公益性事业分摊，价格约定合法合理，且不违背政策。（2）即便上诉人组织委托的土地评估机构作出的2002年2月协议书签订时同类土地市场评估价10.33万元/每亩，2.5万元/亩也未低于20%，协议价格不低于政府规定的最低限价，应当严格履行。（3）本案合同价格包含自行土地平整、配套建设道路等负担、包含公园、体育运动等公益性项目开发分摊，与稍后同期交易条件成熟、没有任何自建场平道路负担和公益项目开发分摊，且均处于平地、与市政干道直通甚至有临江环境的市场交易价格相比，处于荒坡的台商南湖开发合同价格没有任何比较优势，这是不能回避的历史事实。（4）土地的增值正是上诉人蒙受的损失，不能用10多年后的价格作为交易参照，应基于当时的历史条件和当时的法规政策解决历史遗留问题。造成协议未履行的责任为被上诉人不作为及懈怠履约，被上诉人应对超出价格承担责任。（四）一审判决部分履行《购买土地协议》损害了上诉人利益。1、上诉人已经建设投资的土地应当继续持有和经营。2、中央政府一贯支持台商在内地的投资，并对遗留问题采取实事求解决的态度。3、被上诉人不诚信的违约行为，造成上诉人巨大损失。 |
| | 经开区管委会辩称，（一）大横沥公司和新南湖公司认为《购买土地协议》合法有效应当继续履行的观点错误。（二）《购买土地协议》违反了相关法律的强制性规定，自始无效无法履行。1、从主体上讲，经开区管委会根本无权签订土地使用权出让合同，而大横沥公司系香港注册成立的公司，未在内地取得营业执照，根据《外国（地区）企业在中国境内从事生产经营活动登记管理办法》的规定，其也没有权利在内地从事经营活动，签订合同。2、从内容上讲，《购买土地协议》涉及的1500余亩集体土地依法不得出让，国有土地使用权经开区管委会无权处分，《购买土地协议》中无规划条件违反了法律法规强制性规定应属无效。3、从土地出让程序上讲，本案土地使用权出让未经过招、拍、挂的法定程序，国土资源部《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》不适用于本案。（三）无论是《购买土地协议》还是《土地出让协议》，继续履行都存在法律障碍。（四）《土地出让协议》无效且不能继续履行，大横沥公司和新南湖公司称其已经建设投资的土地应当继续持有和经营的观点不能成立。（五）绵阳市政府未对协议进行追认，案涉土地出让必须在依法征收后，严格按照招、拍、挂程序，按照现行市场价进行。（六）经开区管委会秉持实事求是解决问题的态度，坚持依法处理涉台遗留问题。 |
| | 绵阳市政府辩称，（一）大横沥公司和新南湖公司关于《购买土地协议》合法有效应当继续履行的上诉理由不能成立。1、大横沥公司签订《购买土地协议》的主体不合法。2、《购买土地协议》是基于当时一定历史条件和背景政府招商引资的意向性、预约性协议，不具有强制约束力。3、《购买土地协议》不仅违反了《绵阳市土地利用总体规划（1997-2010）》、《绵阳市城市总体规划（1997-2010）》，也严重违反了《土地管理法》、《房地产管理法》等法律、法规和最高人民法院有关司法解释，内容明显违法。（二）《购买土地协议》无法履行，也不应履行。（三）大横沥公司和新南湖公司要求绵阳市政府履行《购买土地协议》不能成立。1、绵阳市政府不是本案的适格被告，一审认为绵阳市政府是本案适格主体明显错误。2、绵阳市政府在本案土地管理、规划管理中是依法履行的行政管理职能，而不是本案民事法律关系的主体，不应承担任何民事责任。 |
| | 经开区管委会上诉请求：（一）撤销一审判决第一项、第二项；（二）判决驳回大横沥公司、新南湖公司所有诉讼请求；（三）一、二审的诉讼费用均由被上诉人大横沥公司、新南湖公司承担。事实和理由：（一）一审法院判决结果并非原告诉讼请求，超越了审判权限，而且由此直接剥夺了原、被告针对诉讼请求的举证权利。1、一审判决结果超越了原告的诉讼请求，违法审理了不应审理的诉讼请求。2、判决结果超越诉讼请求是严重违法行为。3、一审判决超越诉讼请求是故意违法的渎职行为。4、审理对象并非诉讼请求，由此实质剥夺了当事人对于支持或者反驳诉讼请求依法享有的举证权。5、审理对象为其他法院已经立案管辖案件的诉讼请求，一审法院侵犯了其他法院的管辖权。（二）一审判决引用《房地产管理法》法条时故意或者重大过失遗漏关键字，违法确立了“出让土地合同签订在前，国家征收程序在后”的裁判规则。1、一审判决引用法条与法条原文存在重大且关键差异。2、一审判决确立了“出让土地合同签订在前，国家征收程序在后”的裁判规则。3、集体土地的出让无论在《房地产管理法》施行前后都是被明确禁止的。（三）一审判决抛开本案为土地使用权出让合同纠纷这一案由而跳到招商引资这一似乎其他案由上去解读土地使用权出让和规划条件等之间的关系，违法确立了“土地使用权出让协议的效力在于受让人的信赖，以及不符合规划的协议可以通过上报审批和调整协议项目以适应规划”的裁判规则，直接严重违反了《城乡规划法》与《房地产管理法》等的强制性规定。1、一审判决的论证结果是只要受让人相信土地使用权出让符合土地利用总体规划和城市规划，那么就是有效的，而且即使出让协议不符合规划，也可以通过上报审批和调整项目等以适应规划。2、土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划，是《房地产管理法》等法律的强制性规定，而无论当事人在内心是否信赖，且无规划条件的土地使用权出让合同是《城乡规划法》等法律明确规定无效的。3、《购买土地协议》约定的所谓出让地块不符合当时的绵阳市土地利用总体规划和绵阳市城市总体规划，且无规划条件，该协议完全具备法定无效情形。（四）一审判决错误适用《合同法》的法律条款，违法确立了“判决理由和判决结果可以自相矛盾，合同不能履行和合同继续履行可以同时成立”的裁判规则，严重违反了《合同法》确立的合同自由或者意思自治原则。1、一审判决的判决理由和判决结果是自相矛盾的，判决理由是继续履行和不能履行并行，判决结果是继续履行。2、一审判决引用法律条文是不能履行，而判决结果是继续履行。3、即使按照一审判决理由变更合同，但是《购买土地协议》不具备国土资源部关于变更合同的前提条件以及无法办理变更登记程序。（五）一审判决适用《民法通则》第一百一十条法律责任重合的规定，上诉人完全不能理解该法律适用的正确性与必要性，唯一的猜测就是法官实际上内心确信一审原告应当被追究行政责任甚至刑事责任。（六）一审判决错误设置了一审被告的举证责任，违法确立了“人民法院调查收集证据，却由当事人承担举证责任，以及人民法院调解过程中当事人承担举证责任”的裁判规则，严重违反了《民事诉讼法》以及司法解释中关于证据制度以及举证责任的设定。1、一审法院在一审被告方明确书面拒绝调解后仍适用最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第十五条第（一）项这一关于审理阶段调查收集证据的解释，属于适用法律严重错误及程序违法。2、（2013）川民初字第40号《举证通知书》适用人民法院调查收集证据条款，却要求当事人举证，二者自相矛盾。3、即使（2013）川民初字第40号《举证通知书》行使的是人民法院调查收集证据权利，但是其调查收集方式严重违反法律规定。（七）对于如此非常简单的合同纠纷，一审审理期限长达两年半以上，超过法定最长审限一倍，严重违反了《民事诉讼法》等有关审限的法律规定，建议按照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》追究主审法官审判责任。（八）一审判决关于诉讼费用的负担违反了《诉讼费用交纳办法》等规定，应当由一审原告承担全部诉讼费用。 |
| | 大横沥公司、新南湖公司共同辩称，（一）一审判决属于大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求，没有超越民事诉讼法规定的审判权限，符合民事诉讼法的相关规定。1、大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求是诉请继续履行《购买土地协议》中约定的义务，《购买土地协议》是整体性协议，《土地出让协议》属于《购买土地协议》项下分步实施的具体落实和履行，是《购买土地协议》组成部分，大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求当然包括《土地出让协议》的履行，一审判决结果属于大横沥公司和新南湖公司的诉讼请求范围。2、一审没有剥夺经开区管委会提交证据的权利。3、一审法院没有违反管辖权的规定。（二）一审判决对房地产管理法的理解适用正确，引用房地产管理法条款的一个字的遗漏仅属于笔误，对法律事实没有任何实质影响。1、一审判决引用房地产管理法的条文遗漏一个“方”字属于笔误，不能成为上诉理由。2、应正确理解《房地产管理法》的规定。（三）一审判决没有违反城乡规划法与房地产管理法等强制性规定。（四）一审判决理由和判决结果并未自相矛盾，合同应当继续履行；没有违反合同法确立的合同自由或意思自治原则。1、判决结果符合《合同法》的规定。2、土地规划可以调整，土地登记可以变更，本案《购买土地协议》能够实际并全面履行。（五）一审判决诉讼费的负担符合规定。（六）经开区管委会上诉理由中存在的诸如一审法院渎职、行政责任、纪律处分网上公开等非本案涉及的问题，与一审判决无关。 |
| | 大横沥公司和新南湖公司向一审法院起诉请求：（一）绵阳市政府、经开区管委会继续履行其在《购买土地协议》中所约定的义务；（二）由绵阳市政府、经开区管委会赔偿资金占用损失7000万元。审理期间，大横沥公司和新南湖公司向一审法院申请撤销其关于“由绵阳市政府、经开区管委会赔偿资金占用损失7000万元”的第二项诉讼请求。一审法院予以准许。 |
| | 一审法院认定事实：2000年8月4日，中共绵阳市委、绵阳市政府作出绵委发[2000]19号关于建立绵阳市经济技术开发区的决定，载明：经开区管委会是绵阳市政府的派出机构，按绵阳市政府授权范围独立负责区域内的经济开发建设和管理。 |
| | 2002年2月23日，经开区管委会与大横沥公司签订《购买土地协议》，约定：一、大横沥公司在绵阳市注册公司用于建设南湖乐园（含国际高尔夫球场、练习场、滑草场、台商会所、国际酒店、配套别墅区、南湖公园开发）等项目；占地面积约2000亩，项目投资3亿元；土地性质为出让，用地性质为商业用地，使用期限50年，争取70年；土地出让包干价每亩2.5万元，共计5000万元；项目分三阶段进行开发建设，争取3年时间完成建设；项目选址位于南湖公园周边山坡地。建设高尔夫球练习场，并配套建设一个滑草场，占地面积约200亩，定于2002年2月24日启动建设，争取2002年6月底之前投入使用；协议签订之日起七日内付土地款100万元，项目建成后再付土地款100万元，经开区管委会交付国有土地使用证予大横沥公司后，大横沥公司再支付余款300万元；启动建设国际标准高尔夫球场，投资金额6000万元；动工建设与高尔夫球场配套的别墅区，投资约3000万元；其他配套项目建设根据前期项目建设周期，再予以分期实施。二、经开区管委会为大横沥公司用地配套的水、电、气、通讯、道路等基础设施及道路两边绿化。三、南湖乐园内主干道建设由经开区管委会负责完成。四、经开区管委会向大横沥公司出让南湖乐园以北、鸿南路以西土地200亩；五、经开区管委会在大横沥公司进场之前，协助大横沥公司做好注册公司进区项目立项、工商注册登记、城建报批等服务工作；六、大横沥公司在经开区内注册公司，享受绵阳科技城有关优惠政策。协议还约定以大横沥公司选定土地规划位置图为附件。 |
| | 《购买土地协议》签订后，大横沥公司在绵阳成立了项目公司新南湖公司。2002年3月，新南湖公司向经开区管委会缴纳土地出让金200万元。 |
| | 由于《购买土地协议》中约定的部分土地在绵阳市涪城区范围内，绵阳市国土局为解决项目用地问题，于2002年3月13日和2002年11月，将南湖项目范围内绵阳市南湖公园管理处名下的划拨国有土地使用权从绵阳市涪城区转让至经开区管委会直属投资公司——绵阳三江开发建设投资有限责任公司（以下简称三江公司），确定暂由三江公司将土地出租给新南湖公司使用，待条件成熟后再办理征用手续并过户给新南湖公司。为此，绵阳市南湖公园管理处和三江公司签订了《关于南湖水库转让的协议》及其《补充协议》，约定将原属涪翁埝管理所的土地使用权转让给三江公司，并于2007年办理了绵城国用（2007）第089××号《国有土地使用权证》，持证人为三江公司。2002年12月，新南湖公司与三江公司签订《南湖公园承包经营合同》，约定：为推动新南湖乐园项目早日建成营运，为台商提供尽可能的配套服务和支持，经开区管委会同意南湖公园实行对外承包经营；承包范围是南湖公园辖区水面、陆地、自有设施、设备、房屋，共计579.84亩，承包经营时间30年。 |
| | 2002年7月26日，经开区管委会向绵阳市政府呈送《绵阳市经济技术开发区管理委员会关于协调解决南湖乐园土地征用问题的请示》（绵经区发【2002】59号），就南湖乐园土地征用问题，向绵阳市政府请示报批。该请示载明：经开区2002年2月引进大横沥公司投资3亿元，用于南湖乐园项目开发建设，目前部分项目已开工建设，急需完善用地手续；南湖乐园一期规划范围内土地总面积为2148.5亩，其中，国有土地625.84亩，集体土地1523.75亩，该范围内的部分土地规划为基本农田；为了加大经开区招商引资力度，促进绵阳科技城建设，为近区企业提供良好的投资环境和用地保障，现将有关问题请示如下：（1）因征用土地涉及绵阳机场管理公司、涪城区石塘镇，请市政府主持协调会，理顺与有关部门的关系；（2）该范围的征地拆迁安置补偿标准按四川省人民政府川府函（2001）57号文执行；（3）征地拆迁安置补偿由经开区具体实施，涪城区石塘镇负责辖区的组织协调配合工作；（4）修订土地利用总体规划。 |
| | 2002年5月，四川省城乡规划设计院设计制作了《绵阳市南湖乐园总体规划》和《绵阳市南湖乐园排水工程规划图》。同年8月29日，绵阳市政府召开有市国土局、市规划局、市建委、市法制办和经开区管委会参加的第22次常务会议，主要议定：原则同意《南湖公园总体规划》；规划中沿湖的带状别墅区作适当调整，其建筑规划、设计风格要与园区的林木和人文景观保持一致；经开区、市建委、市国土局、市规划局、涪城区政府、绵阳民航管理局等单位要支持南湖公园的规划建设工作；规划范围内绵阳民航管理局所征79.88亩土地，按原征地价格转让给经开区，涉及到涪城区的土地，由经开区或开发商与涪城区政府协商。 |
| | 2002年9月9日，绵阳市建委第31次局业务会同意将约400亩土地规划给新南湖公司，作为公园、体育、居住用地，修建新南湖乐园，出具《建设项目选址意见书》（绵阳市建委【2002】第140号）。同日，绵阳市建委颁发《建设用地规划许可证》（绵阳市建委【2002】第140号），载明新南湖公司用地面积为338.1亩。同年12月2日，经开区管委会（甲方）与新南湖公司（乙方）签订了《土地使用权出让协议》，约定：为响应西部大开发，加快绵阳科技城建设和经开区开发步伐，乙方决定在经开区投资购地修建大型体育健身营业设施和配套设施，依照2002年2月23日大横沥公司与甲方达成的《购买土地协议》，甲、乙双方经友好协商，依照《中华人民共和国合同法》达成本土地使用权出让协议书，双方诚信遵守。一、甲方出让给乙方的地块位于经开区××、××、××、十一社，土地面积338.1亩，地块四至范围以所附地籍图为准；二、土地出让成交价为包干2万元人民币/亩，总价值676.2万元。1.该宗土地由甲方负责拆迁、补偿及解决一切地上权属纠纷；2.该宗土地做到五通（水、电、气、通讯、道路）；三、付款方式：1.签订本协议之前，乙方向甲方支付土地出让金100万元人民币；2.滑草场建成后乙方向甲方支付土地出让金100万元人民币；3.乙方于2003年1月30日付土地出让金200万元。余款276.2万元待土地交付使用时一次性付清。付清所有土地出让金后甲方及时将土地使用权证交给乙方。甲方承诺2003年4月30日土地交付使用；四、甲、乙双方的权利和义务：1.甲方按照协议完成基础设施建设；2.乙方取得该幅土地使用权用于滑草场、高尔夫训练场及配套用房；3.办证：乙方按要求付款，甲方负责按正常程序办理土地使用权证；4.乙方严格按照规划要求建设，未经批准擅自建设的责任自负，损失自理。市规划局制作南湖一期338.1亩土地范围图，并在附图空白处载明：经研究同意将绿线范围内的土地规划给新南湖公司作为公园、体育、居住建设用地，此绿线用地面积338.1亩。 |
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